Qué es el silencio administrativo; positivo o negativo (2024)

La figura del silencio administrativo es una vieja conocida de nuestro ordenamiento jurídico. Sin embargo, y pese a que podría parecer que después de, al menos, 60 años (porque el silencio ya aparecía en la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958), ya poco podría quedar por decir del silencio, este sigue siendo objeto de debate entre juristas y dando lugar a pronunciamientos judiciales.

Qué es el silencio administrativo

El silencio administrativo podría ser definido como una “ficción jurídica” creada con el fin de proteger a los particulares frente a una Administración poco diligente. Me explico: ante los constantes incumplimientos por parte de las Administraciones Públicas de su obligación de responder a las solicitudes de los particulares, se hizo necesario arbitrar algún mecanismo que permitiera a los ciudadanos reaccionar frente a ese mutismo de los entes públicos, y así, aparece en nuestro ordenamiento jurídico la figura del silencio administrativo negativo, pensado como un instrumento para abrir la vía jurisdiccional y salvar al ciudadano de tener que esperar eternamente a que la Administración decidiera cumplir con sus funciones.

El silencio administrativo podría ser definido como una “ficción jurídica” creada con el fin de proteger a los particulares frente a una Administración poco diligente. Clic para tuitear

Ello, no obstante, mucho ha cambiado el silencio desde aquellos tiempos en que era concebido de la forma descrita, fundamentalmente porque nuestro legislador se dio cuenta de que al otorgar al silencio sentido negativo —es decir, al otorgar a la “callada por respuesta” de la Administración el efecto equivalente al de un acto desestimatorio—, solo fomentaba esa actitud poco diligente y despreocupada de las Administraciones.

A lo largo de estas líneas intentaré explicar la antedicha figura —y todos los aspectos relacionados con la misma—, de forma fácilmente comprensible, porque, al final, con las Administraciones tenemos que lidiar todos, no solo los juristas.

Antecedentes

Pues bien, dado que difícilmente podemos conocer dónde estamos sin saber de dónde venimos, empecemos por el principio:

El procedimiento administrativo es el cauce de actuación de las Administraciones Públicas, y tiene como resultado un acto administrativo, que no es más que la decisión que toma una Administración en un asunto concreto.

Dicho procedimiento puede iniciarse de dos formas:

• De oficio, que es cuando lo inicia la propia Administración,
• o a solicitud del interesado.

A nosotros, en este momento, nos interesa la segunda forma de iniciación, es decir, la que trae causa de una solicitud previa del ciudadano.

Procedimiento a solicitud de interesado

Pues bien, presentada nuestra solicitud e iniciado así el procedimiento, la Administración dispone de un plazo para dictar resolución y notificarla. Ese plazo generalmente es de 3 meses, salvo que la norma reguladora del correspondiente procedimiento prevea un plazo mayor, en cuyo caso, lo normal, es que se amplíe a 6 meses.

Antes de continuar es importante precisar que la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas impone a las Administraciones la obligación de publicar, en sus sedes electrónicas, los procedimientos de su competencia, con indicación de los plazos máximos para resolver y el sentido del silencio, así como dirigir una comunicación al interesado dentro de los diez días siguientes a la recepción de su solicitud en la que se le indiquen, entre otras cosas, esos mismos datos, es decir: el plazo máximo para resolver y los efectos del silencio.

Así pues, en principio, deberíamos saber cuál es el tiempo de que dispone la Administración para responder a nuestra solicitud, así como qué entender en caso de que, cumplido el plazo, no hayamos obtenido respuesta.

Pues bien, ¿qué ocurre si, transcurrido el plazo previsto, la Administración no nos ha notificado la resolución? Entonces opera el silencio administrativo, que puede ser positivo o negativo. Analicemos cada uno de ellos por separado.

El silencio administrativo negativo

El silencio administrativo negativo equivale a un acto desestimatorio de nuestra pretensión, es decir, a un “no” a nuestra solicitud por parte de la Administración.

¿Qué podemos hacer con ese “no”? Pues tenemos dos opciones:

• La primera: esperar. Pese a que haya operado el silencio, la Administración sigue estando obligada a resolver y esa resolución que debe dictar no se encuentra vinculada al sentido desestimatorio del silencio, razón por la cual puede contradecirlo y ser una resolución estimatoria o positiva.
• La segunda: interponer el recurso que corresponda en vía administrativa (reposición o alzada) o, en su caso, ante los juzgados y tribunales de lo contencioso administrativo, como si de un acto desestimatorio expreso se tratara. Ha de precisarse en este punto que no hay plazo para recurrir frente a una desestimación por silencio, ni en vía administrativa, ni jurisdiccional.

A este respecto es importante saber que la propia Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común, prevé algunos casos en los que el silencio es negativo:

1. En los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición a que se refiere el art. 29 de la Constitución.
2. En los procedimientos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público.
3. En los procedimientos que impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente.
4. En los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas.
5. Y, en los procedimientos de impugnación de actos y de revisión de oficio iniciados a solicitud de los interesados. Para este último caso se prevé una excepción: cuando se haya interpuesto un recurso de alzada contra la desestimación por silencio de una solicitud, se entenderá estimado el recurso si, llegado el plazo de resolución del mismo (que es de 3 meses), el órgano competente no hubiera dictado y notificado resolución expresa, salvo que se trate de alguna de las materias señaladas en los números anteriores (esto último es, si se me permite, la excepción, de la excepción, de la excepción).

El silencio administrativo negativo equivale a un acto desestimatorio de nuestra pretensión, es decir, a un “no” a nuestra solicitud por parte de la Administración. Clic para tuitear

El silencio administrativo positivo

En nuestro ordenamiento las cosas han cambiado mucho desde 1958 y, hoy, la regla general, es el silencio administrativo positivo.

Es decir, si no hay una norma con rango de ley que prevea que el silencio es negativo, el silencio será positivo.¿Eso qué significa? Pues que como la Administración no ha sido diligente y no ha resuelto y notificado en plazo, por ministerio de la Ley, ese silencio se convierte en un acto positivo, estimatorio de nuestras pretensiones, sean las que sean.Sobre esto hay varias cosas que decir, así que vamos a ello:

• En los casos en que opere el silencio administrativo positivo, la resolución posterior que dicte la Administración (porque no olvidemos que está obligada a resolver) solo podrá ser confirmatoria de ese silencio, es decir, solo puede consistir en una resolución estimatoria de nuestras pretensiones. Da igual que nuestra solicitud sea contraria a Derecho, operado el silencio administrativo positivo la Administración no puede ampararse en justificación alguna para dictar un acto negativo.
• Así, se puede obtener por silencio administrativo derechos contra legem¹contrario a lo dispuesto en la leyes, pues, operado el silencio mencionado, la Administración no puede neutralizar sus efectos argumentando que el derecho obtenido es nulo o contrario al ordenamiento jurídico. Si dentro del plazo de que disponía para resolver, no esgrimió esas objeciones, una vez transcurrido el mismo, ya no es tiempo para ello.
• Si la Administración entendiera que el acto es ilegal y perjudica los intereses públicos, la solución no es dictar una resolución desestimatoria que deje sin efecto el acto presunto o no ejecutarlo, pues cualquier actuación del ente público en este sentido podría ser recurrida (y es importante señalar que, en el hipotético recurso contencioso-administrativo que se inicie no se discutirá —o, al menos, el Tribunal no debiera permitir que se introdujera ese objeto de debate— si concurren los requisitos jurídicos necesarios para la obtención del derecho o facultad adquirida por silencio, sino que el procedimiento se limitará a dirimir si el silencio es efectivamente positivo o si, por el contrario, existe norma con rango de ley alguna que prevea el sentido negativo del mismo), sino iniciar la correspondiente revisión de oficio.

Si no hay una norma con rango de ley que prevea que el silencio administrativo es negativo, éste se convierte en un acto positivo, estimatorio de nuestras pretensiones, sean las que sean. Clic para tuitear

La revisión de oficio

La revisión de oficio, que explicaré muy brevemente pero que podría ser objeto de una entrada en el blog por sí misma, consta de dos procedimientos:

1. El que podríamos denominar “revisión de oficio en sentido estricto”, que es el que prevé la norma para los actos nulos de pleno derecho y que puede ser iniciado en cualquier momento.
2. La declaración de lesividad, que es el previsto para los actos anulables. En este caso, la Administración se limita a declarar el acto lesivo para el interés público (no podrá hacerlo transcurridos 4 años desde que dictó el acto u operó el silencio) y una vez lo ha hecho, lo impugnan ante el orden jurisdiccional contencioso administrativo, que será el que decida si efectivamente el acto es contrario al ordenamiento o no.

Es cierto que son ambos procedimientos complejos y que la Administración generalmente no inicia, pero que ahí están, y han de tenerse presentes.

¿Qué hacer, una vez obtenido por silencio un acto favorable?

Sabiendo lo anterior, la cuestión que procede plantearse es: una vez obtenido por silencio un acto favorable, ¿qué puedo hacer? Porque al final, lo cierto es que a todos nos da seguridad tener un papel que poder enseñar.

La mencionada Ley 39/2015, señala, en su art. 24.4 que:

“Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada. Los mismos producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que la misma se haya expedido, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio producido. Este certificado se expedirá de oficio por el órgano competente para resolver en el plazo de quince días desde que expire el plazo máximo para resolver el procedimiento. Sin perjuicio de lo anterior, el interesado podrá pedirlo en cualquier momento, computándose el plazo indicado anteriormente desde el día siguiente a aquél en que la petición tuviese entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para resolver”.

Sin embargo, la realidad es que, generalmente, una Administración que no ha resuelto en plazo y ha permitido que opere el silencio administrativo positivo, no va a expedir ese certificado, por más que lo pidamos, así que nos volvemos a encontrar con varias posibilidades:

• La primera vuelve a ser esperar, o bien a que la Administración dicte resolución expresa resolviendo el procedimiento que iniciamos con nuestra solicitud (resolución que como hemos dicho, tiene que ser confirmatoria del silencio positivo), o bien, otra resolución en la que de forma directa o indirecta niegue el derecho obtenido por silencio.Durante el tiempo de espera, en principio, podría actuarse como si existiera una resolución favorable, aunque siendo conscientes de que puede darse el caso de que la Administración niegue la mayor y se oponga a nuestra actuación, pero, en caso de que lo haga lo hará dictado una resolución que, por su contenido, negará la existencia del acto presunto y del derecho obtenido por silencio, y que, por lo demás, será recurrible.
• La segunda es acudir a la vía jurisdiccional, pero esto solo es posible en caso de que el acto de que se trate requiera de ejecución por parte de la Administración y ello porque según la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, el demandante (que seríamos nosotros) solo puede pretender en su demanda:
  • La declaración de no ser conformes a Derecho y, en su caso, la anulación de los actos y disposiciones susceptibles de impugnación.
  • El reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la adopción de las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de la misma, entre ellas la indemnización de los daños y perjuicios, cuando proceda.
  • Cuando el recurso se dirija contra la inactividad de la Administración pública, el demandante podrá pretender del órgano jurisdiccional que condene a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que estén establecidas.
  • Si el recurso tiene por objeto una actuación material constitutiva de vía de hecho, el demandante podrá pretender que se declare contraria a Derecho, que se ordene el cese de dicha actuación.

Como puede observarse, en principio, no puede interponerse un recurso contencioso administrativo solicitando únicamente el reconocimiento del sentido positivo del silencio y la consecuente existencia del acto administrativo, porque, tal y como ya se ha expuesto, el silencio administrativo positivo produce un verdadero acto administrativo, que puede hacerse valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada, de forma que el mismo ya existe y produce efectos sin que sea necesario su reconocimiento ni administrativo, ni judicial.

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